Network Corruption: Introductie

Civis Mundi Digitaal #62

door Willeke Slingerland

“Voortrekkerij en liefdesaffaires verscheuren de top van het OM”, “Niet westerse politiemensen vaker betrokken bij lekken van vertrouwelijke informatie”, “Volkswagen Emissieschandaal het gevolg van te nauwe banden tussen Duitse politici en de auto-industrie”.  Drie recente krantenkoppen bij berichten over misstanden bij het OM en de politie, en een bericht over de sjoemelsoftware bij VW. Casussen die stuk voor stuk het publieke vertrouwen in instituties beschadigd hebben. Wat hebben deze voorbeelden met elkaar gemeen?  Het zijn voorbeelden van (vermeende) corruptie die we kunnen omschrijven als “een OvJ die zich schuldig heeft gemaakt aan belangenverstrengeling, agenten die hun ambtsplicht schonden en een VW dat zich schuldig heeft gemaakt aan fraude of oplichting”. 

Als we deze casuïstiek zo interpreteren dan isoleren we het handelen van de context waarbinnen deze heeft kunnen ontstaan. Dit wordt in de corruptieliteratuur veelvuldig gedaan. Wat ook veel wordt gedaan is de corruptie te begrijpen door de organisaties of betrokken landen te onderzoeken: wat kenmerkt het OM, de politie, VW, Nederland en Duitsland? Dit levert waardevolle inzichten op voor de betekenis van leiderschap, cultuur en beleid bij het voorkomen van corruptie. Echter, als we deze casussen goed bestuderen, dan hebben informele sociale netwerken een cruciale rol gespeeld bij het ontstaan van deze misstanden.

Deze observatie stimuleerde mij om in mijn proefschrift de link tussen informele sociale netwerken en corruptie te onderzoeken. Hierbij zie ik corruptie als “toestaan dat oneigenlijke belangen besluitvorming beïnvloeden ten koste van het algemeen belang.’’ Dit onderzoeksbelang werd onderstreept toen ik constateerde dat zowel in Nederland, de EU als daarbuiten, de grote corruptierechtszaken tot tal van problemen leidden. Daar waar opsporingsinstanties en openbaar aanklagers veel informatie verzamelden over de kluwen aan personen die bij een zaak betrokken waren, moesten rechters de kluwen weer reduceren tot individuele schuld en handelen, waardoor jarenlang onderzoek uiteindelijk resulteerde in milde veroordelingen of zelfs vrijspraak. Tal van politici, ondernemers, ambtenaren op lokaal en landelijk niveau bevoordeelden elkaar, maar de ruil en tegenprestatie waren te diffuus om duidelijke omkoping bewezen te zien. Het gevoel bleef dat er toch meer aan de hand was geweest. 

Zo rond diezelfde tijd, 2011/2012, kondigde de EU aan hoge prioriteit te willen geven aan corruptiebestrijding. Corruptie ondermijnt democratie en rechtsstaat, zorgt voor oneerlijke concurrentie en levert een gevaar op voor onze gezondheid en veiligheid.  De EC stelde dat politieke corruptie een grote zorg is binnen de EU. “Echte democratische besluitvorming wordt opzijgezet en de kans om  corruptie te ontdekken verkleind door complexe relaties tussen politiek, bedrijfsleven, media en het maatschappelijk middenveld die vergaande invloed hebben op politieke en economische besluiten. Er is veel EU-beleid gericht op het tegengaan van deze oneerlijke vorm van beïnvloeden via connecties. Denk bijv. aan de regels over lobbyen, financiering van politieke partijen, aanbestedingsregels en het voorkomen van draaideurconstructies. 

Echter de juridische bril is niet voldoende om de link tussen netwerken en corruptie te doorgronden en daarom heb ik in mijn proefschrift ook andere disciplines gebruikt. De netwerkliteratuur leerde mij dat wij als mens geneigd zijn om ons in groepen te organiseren omdat we met z’n allen sterker staan en samen meer voor elkaar kunnen krijgen. Netwerken vormen het sociaal kapitaal van onze samenleving. Dankzij gevoelens van solidariteit, loyaliteit en gemeenschappelijkheid helpen wij elkaar en krijgen we dingen voor elkaar.

Vaak zijn netwerken informeel en bestaan ze uit mensen met wie we ons kunnen identificeren. Netwerken zijn meer dan de som der delen, ze vormen eigenlijk een eigen actor. Een belangrijke norm in een netwerk is die van wederkerigheid, ik doe wat voor jou en in ruil daarvoor doe jij wat voor mij. In de netwerkliteratuur wordt een onderscheid gemaakt tussen deze specifieke en de meer algemene wederkerigheid. Van die laatste is sprake, wanneer je steevast denkt en handelt in het belang van het netwerk en je het netwerk ter wille bent zonder dat daar wat voor terugkomt, omdat je weet dat het netwerk er voor jou is wanneer dat nodig is. Als het netwerk zich hierdoor sluit, dan ontstaat een ‘insiders outsiders principe’.  Hierbij hoeft het individuele handelen niet onrechtmatig of corrupt te zijn, maar leidt het gezamenlijke handelen van de netwerkleden tot de ontaarding van het netwerk.

Een belangrijke vraag in mijn proefschrift was, of een netwerk een autonome actor is, oftewel of zij verantwoordelijkheid kan dragen. Ik concludeer o.b.v. de inzichten uit de bedrijfsethiek dat een informeel netwerk verantwoordelijkheid kan dragen als het een losgeorganiseerd collectief betreft. Hiervoor is het o.a. noodzakelijk dat aangetoond wordt dat er een gemeenschappelijke belang is, er een gemeenschappelijke houding waarneembaar is en er bij de leden een netwerkbewustzijn aanwezig is waarbij zij allen een eigen rol vervullen om het doel van het netwerk te behalen.

O.b.v. de corruptie- en netwerkliteratuur distileer ik vier kenmerken: (1) informele samenwerking die resulteert in misbruik van professionele rollen tbv het netwerkbelang, (2) algemene wederkerigheid, (3) gemeenschappelijke houding als blijk van het zelfbewustzijn van het netwerk en (4) gesloten karakter dat leidt tot uitsluiting. Deze kenmerken vormen de basis voor het concept netwerkcorruptie. Met deze kenmerken heb ik drie corruptiezaken geanalyseerd, te weten: de FIFA zaak,  het Afluisterschandaal VK, Roermond zaak in NL. In alle drie de casussen speelden netwerken een rol. Het betrof hier een transnationaal netwerk, nationaal netwerk en lokaal netwerk. Deze  benadering werpt een ander licht op de verantwoordelijkheid voor corruptie en dwingt ons om te bezien welke rol Sepp Blatter, Nicolas Sarkozy, Rupert Murdoch, Rebekah Brooks, Jos van Rey en Piet van Pol in een grote kring van personen speelden.

De uitgebreide case studies hebben geholpen om nog beter te begrijpen hoe netwerkkenmerken bepaalde mechanismen in gang zetten en wanneer netwerken ontaarden in netwerkcorruptie. In de meeste zaken was er niet of nauwelijks sprake van corrupt handelen, maar waren er momenten waarop communicatie informeler ‘off the record’ werd en er uitingen waren in termen van ‘wij zij’. Het netwerkbewustzijn ontstond en al snel sloot het netwerk zich. De definitie van netwerkcorruptie dwong mij ook tot nuancering. Zo maakte mijn definitie zichtbaar dat FIFA in eerste instantie een corrupte organisatie was, tijdens de bids uitgroeide tot netwerkcorruptie, en dat deze netwerkcorruptie weer de context opleverde voor individueel corrupt gedrag zoals het kopen van stemmen. Toen de zaak aan het licht kwam en de feiten bekend werden, bleek dat een ieder terugkijkend en naar eigen zeggen anders had moeten handelen. Deze ethische blindheid is kenmerkend voor netwerken. De netwerken waren ‘succesvol’ dankzij  de verschillende rollen die leden op zich namen, zoals die van dirigent, facilitator, supporter, criticaster. Deze rollen kunnen ook worden ingezet om ontaarding te voorkomen en gezonde netwerken te behouden.

Dit brengt mij tot de vraag wat het concept netwerkcorruptie betekent voor corruptiebestrijding? Uitdrukkelijk meer aandacht voor ons netwerkbewustzijn. Hoe draagt mijn handelen bij aan een normontwikkeling en welke rol vervul ik in netwerken; het ‘’just in time” herkennen van de eigen rol binnen het collectief. Dit brengt het nadenken van verantwoordelijkheden naar de voorkant, hierbij is een belangrijke rol weggelegd voor het onderwijs en Bildung. Tegelijkertijd vraagt een collectieve verantwoordelijkheid ook om een doordenking in het recht. Zo is het in Amerikaanse wetgeving mogelijk om groepen aansprakelijk te stellen voor hun collectieve handelen zonder elk individueel handelen aan te moeten tonen. Bovenal is er een rol weggelegd voor de EU die de samenhang in de juridische instrumenten moet laten zien, hierbij de nadruk leggend op de rol die netwerken spelen.

Tot slot. De afgelopen decennia hebben we via het recht individuele corruptie effectief aan kunnen pakken, uit mijn proefschrift blijkt dat dit niet meer toereikend is. Ik hoop daarbij een bijdrage te hebben geleverd aan de wetenschap en de praktijk over wanneer beïnvloeding overgaat in oneerlijke beïnvloeding.