Hoe komen we eindelijk van de Eerste Kamer af?

Civis Mundi Digitaal #81

door Wim Couwenberg

Politiek voltrekt zich met een ongehoorde verspilling van kracht en energie, merkte J. Huizinga op in zijn laatste boek Geschonden wereld (1945), terugblikkend op de politieke geschiedenis. Dit geldt zeker in hoge mate voor de wijze waarop de politiek in ons land al decennia lang bezig is met staatkundige vernieuwing zonder iets van een doorbraak van wat als verouderd en verstard wordt ervaren te kunnen realiseren. Het blijft bij een eindeloze herhaling van standpunten en zetten. Efficiency en effectiviteit - criteria die de politiek voor anderen in onze samenleving grif aanlegt - zijn in het politieke bedrijf zelf ver te zoeken. Een saillante illustratie hiervan biedt de Eerste Kamer, in 1815 op aandrang van Belgische zijde in ons staatsbestel opgenomen en bij de grondwetsherziening van 1848 gehandhaafd, hoewel die Kamer weinig gezag genoot en prominente politici als Thorbecke en Groen van Prinsteren haar toen al wilden afschaffen als een instelling zonder grond en doel. Sindsdien is die afschaffing ettelijke malen aan de orde gesteld, o.a. in 1903 door Troelstra die deze Kamer wilde vervangen door een correctief referendum, bij de grondwetsherziening van 1922 door de liberaal Marchant die daartoe een amendement indiende dat met 46 tegen 38 stemmen verworpen werd; in 1965 in het PvdA-rapport Het Nederlandse parlementaire stelsel; en in de jaren ’70 door de partijen die toen deel uitmaakten van de progressieveconcentratie. Ook is herhaaldelijk gepleit voor een corporatieve i.p.v. een politieke samenstelling van de Eerste Kamer, o.a. door AR-leider A. Kuyper, door liberale politici als W.F. Treub, P.J. Oud en N. van Esveld en KVP-politici als C.P.M. Romme en J. Cals. Voorts is sinds de jaren zestig gepleit voor een directe verkiezing van de Eerste kamer, o.a. door de staatscommissie Cals/Donner. Tenslotte is herhaaldelijk ook een lans hebroken voor de verplichting van de Eerste Kamer een wetsvoorstel naar de Tweede Kamer terug te sturen als men een bepaalde wijziging noodzakelijk acht, enkele jaren geleden nog door minister A. Peper. Het is allemaal op niets uitgelopen. Maar hieruit blijkt wel dat het hier sinds lang om een heel omstreden instituut gaat.

            In het NRC Handelblad Magazine van juni besluit Gerard van Westerloo een ontluisterend portret van de praktijk van de Eerste Kamer met een rake conclusie: een instelling van weinig belang voor het land, maar van groot belang voor de leden. Moeten we een instelling in stand houden die zoals de meeste Eerste Kamerleden erkennen ernstig tekort schiet in haar opdracht: het bewaken van de grondwettigheid en kwaliteit van de wetgeving en voornamelijk dient voor de leden om één keer in de week in een uiterst aangename omgeving met elkaar zaken te bespreken en te regelen en voor de talrijke uitgerangeerde politici in die Kamer om rustig af te kicken van hun politieke verslaving? Het is bovendien een instelling met een uiterst dunne democratische legitimatie. Zij wordt nl. niet direct gekozen maar binnenskamers door Provinciale Staten samengesteld die zelf sterk inboeten aan democratische legitimiteit door de snel dalende opkomstcijfers bij Statenverkiezingen. Ook de voorzitter van de Eerste Kamer, F. Korthals Altes die die Kamer nu in bescherming nam, heeft enkele jaren geleden zelf erkend dat de senaat om politieke redenen vaak accoord gaat met wetsvoorstellen waar in juridisch opzicht veel op valt aan te merken.

            Het tweekamerstelsel ontleent zijn bestaan aan de ontwikkeling van het federale staatstype dat een afzonderlijke vertegenwoordiging van de deelstaten vereist; en aan het democratiseringsproces dat de behoefte deed ontstaan aan een tegenkracht tegen de dreigende heerschappij van de volkswil. Toen dat laatste motief niet langer te handhaven was, is men die bestaansreden gaan zoeken in de behoefte aan reflectie op de juridische kwaliteit van wetgeving. De Eerste Kamer blijkt echter niet in staat die behoefte op adequate wijze te bevredigen. Als we evenals elders eindelijk eens zouden overgaan tot een constitutionele toetsing van de wetgeving - bv. door een constitutionele kamer van de Hoge Raad - zoals ook al ettelijke malen is bepleit, wordt de Eerste Kamer in dit opzicht formeel volstrekt overbodig. En wat de kwaliteit van de wetgeving betreft is er ook een veel betere optie, t.w. door de Staten-Generaal als een geheel direct te laten kiezen waarna zij zich splitst in twee Kamers met ieder een eigen specifieke taak als hoofdfunctie. Daarbij valt te denken aan een Kamer die zich voornamelijk bezig houdt met wetgeving en een andere die zich primair concentreert op het controleren van het regeringsbeleid in dier voege dat daartoe uiteraard ook de behandeling van de begrotingswetgeving behoort. Zo’n taakverdeling sluit goed aan bij een reëel verschil in aandacht en belangstelling van politici. Een deel van hen heeft meer belangstelling en interesse voor de wetgevende arbeid; een ander deel meer voor de controlerende taak van het parlement. Een tweede lezing van wetsvoorstellen gevolgd door eventuele correcties, kan in dit stelsel ook veel beter geregeld worden dan we nu doen. Het maakt een einde aan de huidige verspilling van tijd, geld en energie waaraan het huidige tweekamerstelsel onvermijdelijk lijdt. En het versterkt het democratische gehalte van ons vertegenwoordigende stelsel. De uitoefening van de wetgevende en de controlerende taak van ons parlement kan daardoor aanzienlijk verbeterd worden.

 

De auteur is directeur-hoofdredacteur van Civis Mundi en oud-hoogleraar staats- en bestuursrecht.