Over de Europese definitie van de rechtsstaat

Civis Mundi Digitaal #104

door Jan de Boer

Het woord « rechtsstaat » is het synoniem geworden van verdeeldheid en onbegrip in Europa. Artikel 2 van het verdrag inzake de Europese Unie mag dan wel verzekeren dat deze Unie is « gefundeerd » op de waarden van de « rechtsstaat », maar deze worden openlijk met voeten getreden, zoals in Hongarije en Polen, of door een gebrek aan politieke wil niet in functionele instituties vastgelegd, zoals in Bulgarije en Malta. Aangevallen, aarzelen deze landen niet langer de rechtsstaat als een simpele « mode-slogan » te kwalificeren, « een concept dat niet legaal is » of « te vaag om duidelijk te zijn ».

De afwezigheid van een juridisch instrumentarium voor de Europese instituties om deze democratische terugval te bestraffen biedt hun een geriefelijke bescherming. Na jaren van discussies en felle debatten lijkt het moment van het doorhakken van de knoop eindelijk gekomen te zijn. In het Europese akkoord betreffende het post-Covid-19-herstelplan van 12 juli voorziet een gecompliceerd artikel dat een « regime van voorwaardelijkheid betreffende de rechtsstaat » aan het herstelplan wordt gekoppeld.

In Brussel hebben de lidstaten en het parlement langdurig onderhandeld om te komen tot wat het eerste regime van financiële sancties van de Europese Commissie zou kunnen worden. Om dit het licht te laten zien moet dit project allereerst en eindelijk definiëren wat in Europese zin de rechtsstaat is. Een ware uitdaging, als men weet dat de « Franse rechtsstaat » niet exact hetzelfde is als de Angelsaksische « rule of law » of de germaanse « Rechtstaat ». Neem bijvoorbeeld de onafhankelijkheid van het parket. In Polen is sinds 2016 de minister van justitie ook de procureur-generaal en superviseert in deze hoedanigheid het hele parket. Het lijkt erg eenvoudig om deze openlijk onrechtvaardige praktijk te sanctioneren om zo Warschau te forceren de officieren van justitie hun onafhankelijkheid terug te geven. Maar wat in dat geval te doen met Frankrijk, waar de procureurs – weliswaar zonder een dwingende voogdij als in Polen – altijd instructies kunnen krijgen van de uitvoerende macht? In Hongarije is de procureur-generaal volgens de Grondwet alleen verantwoording schuldig aan het parlement. Deze door Viktor Orban benoemde procureur-generaal heeft het evenwel nooit aangedurfd om corruptieonderzoeken in te stellen betreffende Orbans talrijke vrienden, die zich met Europese fondsen verrijkt hebben. In Bulgarije is de procureur-generaal gezegend met zo’n grote onafhankelijkheid dat hij in de praktijk volkomen onaantastbaar is, hetgeen Brussel ertoe heeft gebracht om dringend te vragen een controlemechanisme in te stellen.

Dit voorbeeld gaat ook op voor de onafhankelijkheid van rechters, van het publieke omroepbestel, van universiteiten, van centrale banken… De ingewikkeldheid doet de opposanten elk mechanisme weigeren. « De rechtsstaat als juridisch normatief basisbegrip bestaat niet. Hij wordt gebruikt om de landen te straffen die het multiculturalisme, de seksuele immoraliteit of een cultuur die de dood verheerlijkt, verwerpen », schrijft Miklos Szantho, directeur van het zeer pro-Orban « Centrum van fundamentele vrijheden » in Boedapest, dat een voorbode zou kunnen zijn van het « Instituut van de rechtsstaat » dat Hongarije en Polen volgens hun verklaring willen creëren. Waar Viktor Orban zich wijselijk inhoudt om juridisch te definiëren wat hij zijn model van « illiberale democratie » noemt, zijn kritiek op het « meten met twee maten » door Brussel vindt een zeker gehoor.

In de laatste jaren heeft de Europese Commissie zich voor het Europese Hof van Justitie van listen moeten bedienen om afwijkingen te straffen, door dreigend te zwaaien met bijvoorbeeld het principe van vrijhandel of de vrijheid van geldcirculatie. Hoewel deze strategie de mogelijkheid bood om het met pensioen sturen van rechters in Polen of de anti-NGO-wetten in Hongarije te verwerpen, intervenieert deze strategie helaas vaak te laat.

« Deze zogenaamde afwezigheid van een definitie is een cruciale kwestie, » laat een serie boeiende « papers » zien, die in juni gepubliceerd werden onder de directie van Joelle Grogan en Laurent Pech, specialisten van dit vraagstuk aan de Middlesex Universiteit in Engeland. Om de verklaringen van Boedapest en Warschau te ontkrachten, beschrijven de onderzoekers het langdurige werk voor een definitie van de rechtsstaat, in het laatste decennium verricht onder aansporing van de Europese Commisse en de Commissie van Venetië: een raadgevend instituut van Europa dat waakt over de rechtsstaat.

Deze laatste heeft bijvoorbeeld in 2016 een zeer precieze « lijst van criteria van de rechtsstaat opgesteld, terwijl ook de Europese Commissie in 2018 van oordeel was dat « met name de principes van legaliteit, juridische veiligheid, van verbod op tussenkomst van de uitvoerende macht, de scheiding der machten en een effectieve rechterlijke bescherming door onafhankelijke jurisdictie gerespecteerd dienen te worden ». Al zeggen deze teksten niets over de academische vrijheid of die van de pers, de auteurs laten weten dat er dus sprake is van « een Europese consensus inzake « de fundamentele betekenis van de rechtsstaat ». « Maar consensus moet niet verward worden met uniformiteit », is hun waarschuwing.

Om deze reden pleiten ze niet voor een te normatieve definitie van de Rechtsstaat. « De discussies moeten zich concentreren op de effectieve uitvoering van de macht en niet op het formele bestaan van tegenmachten die zich in werkelijkheid al sinds lange tijd inefficiënt hebben getoond », verdedigt ook de Europarlementariër van de Hongaarse oppositie Anna Donath. En om de onvermijdelijke verwijten over de veronderstelde « dubbele standaard » van de Europese Instituties het hoofd te bieden, herinneren Joelle Grogan en Laurent Pech eraan dat « schendingen niet allemaal op dezelfde manier bekeken kunnen worden, zeker niet wanneer deze het doel hebben om fundamentele elementen van de rechtsstaat om zeep te helpen ». Een hervorming in die zin zou heel eenvoudig binnen de Europese Unie uitgebannen moeten worden.

Zo ziet u maar weer dat het erg gemakkelijk is om over de rechtsstaat in de Europese Unie te spreken, maar dat daaraan in de praktijk binnen de Europese Unie heel veel haken en ogen zitten.

Geschreven op 9 november 2020